一些環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)無須取得環(huán)保部門的許可，但都取得了質(zhì)監(jiān)部門的《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定證書》，這樣的檢測(cè)機(jī)構(gòu)由誰來監(jiān)管呢？

2018年8月，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家認(rèn)監(jiān)委《關(guān)于開展2018年度生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定和數(shù)據(jù)質(zhì)量專項(xiàng)監(jiān)督檢查工作的通知》，市環(huán)保部門組織相關(guān)專家，聯(lián)合原質(zhì)監(jiān)部門組成檢查組，對(duì)轄區(qū)多家環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了檢查。專家和執(zhí)法人員在檢查中發(fā)現(xiàn)，有個(gè)別社會(huì)機(jī)構(gòu)的部分環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告和原始采樣記錄、檢驗(yàn)記錄中的數(shù)據(jù)真實(shí)性明顯存疑。經(jīng)查，上述環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)無須取得環(huán)保部門的許可，但都取得了質(zhì)監(jiān)部門的《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定證書》，環(huán)保部門執(zhí)法人員反映無處罰依據(jù)，因此協(xié)商后由質(zhì)監(jiān)部門先行立案查處。

但查處中辦案人員發(fā)現(xiàn)，雖然生態(tài)環(huán)境部門的法律、行政法規(guī)中確實(shí)沒有對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具虛假數(shù)據(jù)何報(bào)告的處罰條款，但各地地方性立法中不乏由環(huán)保部門予以處罰的規(guī)定，比如當(dāng)時(shí)的《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》第64條第2款就規(guī)定“違反本條例第十二條第三款規(guī)定，環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)未按照環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范從事環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)，造成監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)失實(shí)的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令改正，并可處二萬元以上五萬元以下罰款；環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)弄虛作假，隱瞞、偽造、篡改環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門處十萬元以上二十萬元以下罰款，并可對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員處二萬元以上五萬元以下罰款”。而對(duì)比起來，原質(zhì)監(jiān)部門的《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》中對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)“出具的檢驗(yàn)檢測(cè)數(shù)據(jù)、結(jié)果失實(shí)”的情形，只能“責(zé)令整改，處3萬元以下罰款”，只有經(jīng)查證確屬第45條所列的幾種嚴(yán)重違法情形（如未經(jīng)檢驗(yàn)或篡改數(shù)據(jù)，出具虛假檢驗(yàn)檢測(cè)數(shù)據(jù)、結(jié)果），才能撤銷資質(zhì)認(rèn)定。兩者在法條中規(guī)定的違法行為實(shí)質(zhì)相同，即環(huán)保監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具了（失實(shí)）虛假的數(shù)據(jù)、報(bào)告，但處罰權(quán)和處罰內(nèi)容差異較大（從3萬以下到最高20萬罰款且單位、人員雙罰制）。從法律效力上說，前者為廣東省地方性法規(guī)，后者為原質(zhì)監(jiān)部門規(guī)章，并無直接且明顯的層級(jí)之分；而參考《國(guó)務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》（國(guó)發(fā)[2015]62號(hào)）文中“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則，原質(zhì)監(jiān)部門無疑是審批（許可）部門，但原環(huán)保部門卻是法定主管部門（《環(huán)境保護(hù)法》第17條），也分不出高下。就此與市環(huán)保部門溝通時(shí)，對(duì)方認(rèn)為與單純罰款相比，撤銷機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定屬于較重的處罰種類，所以仍應(yīng)由質(zhì)監(jiān)處罰。但這個(gè)看法明顯誤解了規(guī)章中“撤銷資質(zhì)認(rèn)定（行政許可）”的性質(zhì)，撤銷許可并非行政處罰種類，而只是一種行政管理措施（回轉(zhuǎn)或糾正），吊銷許可才是行政處罰，而且即使由環(huán)保部門進(jìn)行處罰，也不影響質(zhì)監(jiān)部門作出撤銷決定。

對(duì)上述環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)違法行為的處罰權(quán)，到底應(yīng)該怎么定？經(jīng)辦案人員多方查證并請(qǐng)示上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門，找到了一份較為有力的參考，即《最高人民法院印發(fā)<關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要>的通知》（法〔2004〕第96號(hào)），該紀(jì)要中明確寫到“地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形適用：… (3)地方性法規(guī)根據(jù)法律或者行政法規(guī)的授權(quán)，根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出的具體規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用…”。綜上得出結(jié)論，《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》是依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》授權(quán)所制定的專門法，根據(jù)本省實(shí)際情況作出了具體規(guī)定（罰則也明顯有別于其他省市的同類地方性立法），理應(yīng)優(yōu)先適用。辦案人員將案件報(bào)請(qǐng)省質(zhì)監(jiān)部門與省環(huán)保部門協(xié)調(diào)，之后就順利移交給市環(huán)保部門進(jìn)行處罰。最終當(dāng)年專項(xiàng)檢查中，省內(nèi)其他地市發(fā)現(xiàn)的同類違法行為均統(tǒng)一由環(huán)保部門處罰，質(zhì)監(jiān)部門僅處罰出具虛假數(shù)據(jù)報(bào)告之外的其他違法行為，待環(huán)保部門通報(bào)處罰決定（認(rèn)定機(jī)構(gòu)存在出具虛假數(shù)據(jù)等行為）后，再報(bào)請(qǐng)上級(jí)頒發(fā)資質(zhì)認(rèn)定部門撤銷資質(zhì)認(rèn)定證書。

但全國(guó)也有部分省市因?yàn)橹皼]有制定由環(huán)保部門進(jìn)行處罰的地方性立法，所以對(duì)當(dāng)年專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)的違法行為，只能由市監(jiān)（質(zhì)監(jiān)）部門依據(jù)《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》處罰，無法形成全國(guó)統(tǒng)一做法。不過這個(gè)問題有望很快得到解決，據(jù)生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站消息，2020年2月17日的部務(wù)會(huì)議已審議并原則通過了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)條例（草案）》，之前發(fā)布的草案征求意見稿已進(jìn)行了明確分工，“生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度，開展日常監(jiān)督檢查，其所屬監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)為監(jiān)督檢查提供技術(shù)支持；市場(chǎng)監(jiān)督管理部門加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定工作”，而對(duì)包括社會(huì)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的違規(guī)檢測(cè)行為，均明確規(guī)定了由生態(tài)環(huán)境主管部門進(jìn)行處罰（第49條—第52條）。該條例為行政法規(guī)，法律效力高于《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》，發(fā)布實(shí)施后即可統(tǒng)一處罰權(quán)。另外，有部分地區(qū)的地方性立法更是走在了全國(guó)前列，比如江蘇省早在2020年1月9日就通過了《江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)條例》（2020年5月1日施行），規(guī)定市監(jiān)部門對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的處罰權(quán)僅限于“未取得檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定證書或者超出檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定的能力范圍開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)的，或者在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)中使用不合格計(jì)量器具的，由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門依法予以處罰”，并明確規(guī)定“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和人員篡改、偽造生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)或者出具虛假監(jiān)測(cè)報(bào)告的，由生態(tài)環(huán)境主管部門沒收違法所得，對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)處十萬元以上五十萬元以下罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員由生態(tài)環(huán)境主管部門給予警告，并處一萬元以上五萬元以下罰款。依法應(yīng)當(dāng)撤銷資質(zhì)認(rèn)定證書的，資質(zhì)認(rèn)定主管部門應(yīng)當(dāng)撤銷”。

市場(chǎng)監(jiān)管總局三定方案的職能包括：“負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理檢驗(yàn)檢測(cè)工作。推進(jìn)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)改革，規(guī)范檢驗(yàn)檢測(cè)市場(chǎng)，完善檢驗(yàn)檢測(cè)體系，指導(dǎo)協(xié)調(diào)檢驗(yàn)檢測(cè)行業(yè)發(fā)展”。《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》中將檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)定義為“依法成立，依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或者技術(shù)規(guī)范，利用儀器設(shè)備、環(huán)境設(shè)施等技術(shù)條件和專業(yè)技能，對(duì)產(chǎn)品或者法律法規(guī)規(guī)定的特定對(duì)象進(jìn)行檢驗(yàn)檢測(cè)的專業(yè)技術(shù)組織”，把檢驗(yàn)檢測(cè)范圍從“產(chǎn)品”擴(kuò)大化。目前取得資質(zhì)認(rèn)定的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，已經(jīng)涵蓋了一般工業(yè)產(chǎn)品、食品藥品、化妝品、醫(yī)療器械、農(nóng)產(chǎn)品、環(huán)境監(jiān)測(cè)、工程質(zhì)量、水利、公路質(zhì)量、安全、衛(wèi)生評(píng)價(jià)、司法鑒定等多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。其中部分如工業(yè)產(chǎn)品、食藥、化妝品和醫(yī)療器械的檢驗(yàn)檢測(cè)，除市監(jiān)部門之外并無其他法定審批（許可）部門，根據(jù)國(guó)發(fā)[2015]62號(hào)文中“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管，誰監(jiān)管”的意見，對(duì)此類檢驗(yàn)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和執(zhí)法自然是由市監(jiān)部門負(fù)責(zé)。

但也有部分行業(yè)領(lǐng)域，本身已有其他法定主管部門如農(nóng)林、環(huán)保、建設(shè)、交通、水利、衛(wèi)生、司法等，部分主管部門還額外設(shè)定了資質(zhì)要求，如建筑工程、農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、司法鑒定機(jī)構(gòu)，在資質(zhì)認(rèn)定之外，仍需取得主管部門的行政許可（核準(zhǔn)或?qū)徟?。按?ldquo;誰審批、誰監(jiān)管，誰主管，誰監(jiān)管”的原則，許可部門和法定主管部門之間仍然難以界定職責(zé)。另外，其他主管部門的法律體系中，也規(guī)定了從事檢驗(yàn)檢測(cè)業(yè)務(wù)必須遵守的義務(wù)，和不遵守義務(wù)（包括無資質(zhì)、超范圍、不按規(guī)程，出具虛假數(shù)據(jù)、報(bào)告，違規(guī)分包轉(zhuǎn)包）帶來的法律責(zé)任（見下表），違法行為到底由市監(jiān)部門還是主管部門查處，目前爭(zhēng)議較大。

對(duì)上述執(zhí)法邊界，筆者的意見是：如果檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)有行業(yè)主管部門或其他審批（許可）部門，且該部門法律體系中同樣設(shè)定了處罰條款，首先應(yīng)按照法律層級(jí)決定適用，市監(jiān)部門規(guī)章《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》法律效力相對(duì)較低，比如尾氣排放檢測(cè)機(jī)構(gòu)偽造檢測(cè)數(shù)據(jù)、出具虛假報(bào)告的違法行為，《大氣污染防治法》第112條對(duì)此有明確規(guī)定，理應(yīng)由環(huán)?；蚝Ｊ虏块T進(jìn)行處罰。如果從法律層級(jí)上難以區(qū)分，可參考上文提到最高人民法院《紀(jì)要》中“地方性法規(guī)與部門規(guī)章沖突的選擇適用”、“規(guī)章沖突的選擇適用”原則，優(yōu)先適用依據(jù)專屬職權(quán)（如該部門工作中需利用檢測(cè)數(shù)據(jù)）制定的地方性法規(guī)、部門規(guī)章，由主管部門給予行政處罰。比如建筑工程及材料檢測(cè)機(jī)構(gòu)偽造檢測(cè)數(shù)據(jù)和虛假報(bào)告的行為，《建設(shè)工程質(zhì)量檢測(cè)管理辦法》（建設(shè)部令第141號(hào)）第30條規(guī)定“檢測(cè)機(jī)構(gòu)偽造檢測(cè)數(shù)據(jù)，出具虛假檢測(cè)報(bào)告或者鑒定結(jié)論的，縣級(jí)以上地方人民政府建設(shè)主管部門給予警告，并處3萬元罰款”。當(dāng)然，如市監(jiān)部門收到行業(yè)主管部門的通報(bào)，認(rèn)定檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的違法行為達(dá)到第45條所述嚴(yán)重違法情形的（如未經(jīng)檢驗(yàn)出具虛假數(shù)據(jù)報(bào)告等），及時(shí)報(bào)請(qǐng)資質(zhì)認(rèn)定部門撤銷資質(zhì)即可。

如果檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的行業(yè)主管部門或其他審批（許可）部門的法律體系中并沒有設(shè)定相應(yīng)的罰則，而《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》中有對(duì)應(yīng)表述時(shí)，例如“非授權(quán)簽字人簽發(fā)報(bào)告”，則應(yīng)由市監(jiān)部門適用部門規(guī)章給予行政處罰。

2019年10月25日，市場(chǎng)監(jiān)管總局在網(wǎng)站發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定改革工作的意見》（國(guó)市監(jiān)檢測(cè)〔2019〕206號(hào)），對(duì)今后的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定工作提出了一項(xiàng)大膽變革，“法律、法規(guī)未明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定的，無需取得資質(zhì)認(rèn)定。對(duì)于僅從事科研、醫(yī)學(xué)及保健、職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)評(píng)價(jià)服務(wù)、動(dòng)植物檢疫以及建設(shè)工程質(zhì)量鑒定、房屋鑒定、消防設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)檢測(cè)等領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)，不再頒發(fā)資質(zhì)認(rèn)定證書。已取得資質(zhì)認(rèn)定證書的，有效期內(nèi)不再受理相關(guān)資質(zhì)認(rèn)定事項(xiàng)申請(qǐng)，不再延續(xù)資質(zhì)認(rèn)定證書有效期”，這實(shí)際上是變相地把檢測(cè)檢測(cè)資質(zhì)認(rèn)定范圍逐漸回歸到“產(chǎn)品”本身，并專門強(qiáng)調(diào)“避免相同事項(xiàng)的重復(fù)認(rèn)定、評(píng)審”，明顯有縮小范圍的傾向，照此執(zhí)行今后對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和執(zhí)法將更有效率。不過，市監(jiān)總局2020年2月17日又發(fā)布一份關(guān)于“職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)評(píng)價(jià)服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定工作”的函，在明確“職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)評(píng)價(jià)服務(wù)機(jī)構(gòu)無須取得資質(zhì)認(rèn)定”的同時(shí)，又進(jìn)一步解釋“但此類機(jī)構(gòu)還從事其他領(lǐng)域第三方檢測(cè)服務(wù)，并且法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定的，從其規(guī)定”，可見資質(zhì)認(rèn)定變革并非能一蹴而就只能徐徐圖之。