2021年4月8日，韓國正式施行《合格評定管理法》。本文旨在通過對該法的全面梳理，借鑒其經(jīng)驗(yàn)和做法，為《中國認(rèn)證認(rèn)可條例》的修訂工作提供思路和建議。
一、韓國《合格評定管理法》的立法背景和框架
2018年10月，韓國國會(huì)在國政監(jiān)察活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)了該國檢測認(rèn)證領(lǐng)域存在著有悖結(jié)果真實(shí)性和可靠性的問題。為了解決這一問題，韓國國會(huì)作出了推進(jìn)相關(guān)法律制定的措施，以解決韓國合格評定僅由《國家標(biāo)準(zhǔn)法》規(guī)定相關(guān)原則，而在法律層面沒有執(zhí)行依據(jù)的狀況。隨即，2018年12月，韓國國會(huì)制定了法律草案并征求檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)界、企業(yè)等的意見，2020年3月完成了法律的制定工作，2020年4月正式公布了該法律并將于2021年4月開始施行。
目前，韓國的各類測試認(rèn)證機(jī)構(gòu)共有3900余家，韓國《合格評定管理法》填補(bǔ)了韓國國內(nèi)一直沒有通用的管理、監(jiān)督合格評定業(yè)務(wù)相關(guān)法律的空白。根據(jù)該法規(guī)定，凡對產(chǎn)品、服務(wù)、工程等是否符合韓國國家標(biāo)準(zhǔn)、國際標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行評價(jià)的校準(zhǔn)、認(rèn)證、測試、檢查等行為，均屬于該法定義下的合格評定，受該法管轄。值得注意的是，這是一部有側(cè)重點(diǎn)的法律。從機(jī)構(gòu)類型看，該法規(guī)制的重點(diǎn)在公認(rèn)機(jī)構(gòu)，即獲得認(rèn)可的合格評定機(jī)構(gòu);從合格評定行為類型看，該法側(cè)重規(guī)制該國合格評定行業(yè)亂象突出的領(lǐng)域，即偽造篡改報(bào)告書，捏造評價(jià)結(jié)果，未經(jīng)評價(jià)，虛假或以其他不正當(dāng)手段發(fā)放報(bào)告書的行為。
總體來看，該法分為總則、合格評定業(yè)務(wù)、認(rèn)可機(jī)構(gòu)的設(shè)置及公認(rèn)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)合格評定業(yè)務(wù)能力、附則、罰則等六章共29個(gè)條款，雖然整體篇幅較短，但內(nèi)容極其豐富，且特點(diǎn)鮮明，該法的頒布，不僅為進(jìn)一步規(guī)范韓國合格評定領(lǐng)域各項(xiàng)活動(dòng)提供了法律依據(jù)和基礎(chǔ)，而且有助于進(jìn)一步強(qiáng)化韓國合格評定機(jī)構(gòu)的競爭力和公信力。
二、韓國《合格評定管理法》的主要特點(diǎn)
韓國《合格評定管理法》具有監(jiān)督管理和行業(yè)發(fā)展并重的特點(diǎn)。一方面，針對弄虛作假等行業(yè)亂象行為，該部法律設(shè)定了嚴(yán)格的義務(wù)和責(zé)任。另一方面，該部法律也提出了從人員、技術(shù)、設(shè)備等多角度對合格評定行業(yè)進(jìn)行扶持，通過多層次、多領(lǐng)域國際合作推動(dòng)本國合格評定行業(yè)發(fā)展的具體措施。
（一）加強(qiáng)對行業(yè)亂象行為的監(jiān)督管理
1.設(shè)定切斷流通和防止偽造篡改的義務(wù)
為阻止被偽造篡改的，或不正當(dāng)手段制作的報(bào)告流入市場進(jìn)而給合格評定制度公信力、市場秩序和消費(fèi)者權(quán)益造成不良影響，《合格評定管理法》及相關(guān)行政部門部令要求相關(guān)機(jī)構(gòu)對報(bào)告書應(yīng)采取防偽措施;不得采取不正當(dāng)手段發(fā)放報(bào)告書;對已經(jīng)發(fā)放的不正當(dāng)報(bào)告書，應(yīng)切斷流通。同時(shí)，該法還要求相關(guān)企業(yè)不得偽造、篡改報(bào)告;相關(guān)企業(yè)及使用報(bào)告的從業(yè)者不得使用明知具有不正當(dāng)性的報(bào)告。
具體來看，在采取防偽措施上，該法要求公認(rèn)機(jī)構(gòu)有義務(wù)對發(fā)放的報(bào)告書采取防偽措施，避免報(bào)告被他人偽造篡改;在不正當(dāng)報(bào)告的切斷流通上，該法要求“公認(rèn)機(jī)構(gòu)”，即獲得認(rèn)可的合格評定機(jī)構(gòu)，與“合格評定事業(yè)者”，即收取報(bào)酬進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)的合格評定機(jī)構(gòu)，不得存在捏造評價(jià)結(jié)果，未經(jīng)進(jìn)行評價(jià)，弄虛作假或類似不正當(dāng)手段的行為。為防止這類具有不正當(dāng)性的報(bào)告在市場流通產(chǎn)生負(fù)外部性影響，相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)向合格評定申請人告知事實(shí)，并將不正當(dāng)行為刊登在政府指定官方網(wǎng)站，若出現(xiàn)重復(fù)發(fā)生或重大違法行為等情況時(shí)，還應(yīng)當(dāng)通過報(bào)紙、廣播電視等媒介公告相關(guān)情況。除此以外，該法還要求企業(yè)不得偽造、篡改報(bào)告書;委托合格評定的企業(yè)和使用報(bào)告的從業(yè)人員，在得知報(bào)告是偽造、篡改而成或報(bào)告具有不正當(dāng)性時(shí)，也不得使用該報(bào)告?？傮w來看，該法針對不同市場主體，采取多種措施避免相關(guān)報(bào)告帶來的負(fù)外部性影響。
2.增強(qiáng)認(rèn)可手段在監(jiān)督管理中的應(yīng)用
認(rèn)可作為合格評定中的一種技術(shù)手段，在韓國合格評定領(lǐng)域的管理中被賦予了極其重要的作用，獲得認(rèn)可是相關(guān)機(jī)構(gòu)從事強(qiáng)制性認(rèn)證和被推薦參加合格評定國際性活動(dòng)的基礎(chǔ)條件。另外，在《合格評定管理法》中，將撤銷認(rèn)可和暫停使用認(rèn)可標(biāo)識(shí)作為對相關(guān)公認(rèn)機(jī)構(gòu)的管理處罰措施。具體而言，根據(jù)韓國《電器用品及消費(fèi)品安全管理法》及其相關(guān)執(zhí)行法令，以及《國家標(biāo)準(zhǔn)基本法》相關(guān)要求，獲得認(rèn)可的合格評定機(jī)構(gòu)是從事電器產(chǎn)品和消費(fèi)品強(qiáng)制性安全合格評定業(yè)務(wù)，以及參加合格評定結(jié)果國際互認(rèn)的基礎(chǔ)條件。另外，《合格評定管理法》規(guī)定，通過不正當(dāng)方式發(fā)放報(bào)告書的，該公認(rèn)機(jī)構(gòu)可以被全部或部分撤銷認(rèn)可，或被處以最長6個(gè)月內(nèi)暫停使用公認(rèn)機(jī)構(gòu)名稱、標(biāo)識(shí)或整改的處罰。使用認(rèn)可手段將合格評定機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)范圍進(jìn)行區(qū)分，并創(chuàng)設(shè)相應(yīng)處罰措施，韓國較充分地發(fā)揮了認(rèn)可這種技術(shù)手段在合格評定管理中的作用。
3.加大處罰力度并引入變通機(jī)制
針對韓國曾經(jīng)發(fā)生的合格評定行業(yè)亂象，《合格評定管理法》引入刑事處罰的手段予以嚴(yán)厲打擊，并配合其他處罰手段確保懲罰效果。另外，該法也規(guī)定了免除處罰和替代性處罰的變通機(jī)制。該法規(guī)定，發(fā)放不正當(dāng)手段制作的報(bào)告書的公認(rèn)機(jī)構(gòu)與合格評定事業(yè)者，以及明知報(bào)告書是偽造、篡改或不正當(dāng)方式發(fā)放而仍然使用該報(bào)告書的委托開展合格評定的企業(yè)或使用合格評定結(jié)果的從業(yè)者，最高處3年有期徒刑或3000萬韓元罰款。如果前述行為是自然人做出的，那么除接受相關(guān)處罰外，行為人還要額外被處以1~2年不等的行業(yè)禁入處罰，且行為人所在單位也要被處以相應(yīng)的罰款。另外，出于維護(hù)企業(yè)權(quán)益的考慮，該法也規(guī)定了變通機(jī)制。一是免除處罰，如果法人或個(gè)人對相關(guān)業(yè)務(wù)采取了一定程度注意和監(jiān)督措施，且采取切斷流通措施的，則免除處罰。二是替代性罰款，若政府部門認(rèn)為公認(rèn)機(jī)構(gòu)受到中止業(yè)務(wù)處罰可能給相關(guān)企業(yè)帶來嚴(yán)重不便，則可以用替代性罰款對公認(rèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行懲罰?？傮w而言，該法對不法行為既加大了處罰力度，也考慮到相關(guān)主體的具體情況予以變通。
（二）推動(dòng)本國合格評定行業(yè)的整體發(fā)展
1.以行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)查作為促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)
引導(dǎo)合格評定行業(yè)發(fā)展在韓國《合格評定管理法》中占有相當(dāng)?shù)钠?，是該法重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容之一。在該法提出的引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的多項(xiàng)措施當(dāng)中，行業(yè)現(xiàn)狀調(diào)查制度是眾多引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展措施均需要使用的基礎(chǔ)制度。該法要求，政府有關(guān)部門開展制定行業(yè)相關(guān)政策、培訓(xùn)從業(yè)人員、開展行業(yè)技術(shù)研發(fā)、推動(dòng)設(shè)施裝備擴(kuò)充升級等活動(dòng)時(shí)，均應(yīng)對行業(yè)相關(guān)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查。這種調(diào)查具有強(qiáng)制參與的效力。除有特殊情況外，相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員必須要為行業(yè)現(xiàn)狀調(diào)查提供必要資料或意見。另外，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)行業(yè)調(diào)查制度體系化建設(shè)，該法要求政府以總統(tǒng)令的形式將調(diào)查的必要事項(xiàng)予以具體明確規(guī)定。開展制度化的行業(yè)現(xiàn)狀調(diào)查，有助于政府部門更好地掌握行業(yè)現(xiàn)狀，為更有效地引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
2.以人員能力建設(shè)和技術(shù)設(shè)備研發(fā)作為促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的核心
韓國《合格評定管理法》以從業(yè)人員能力培訓(xùn)，相關(guān)行業(yè)技術(shù)研發(fā)，相關(guān)行業(yè)裝備設(shè)施擴(kuò)充升級等三個(gè)方面作為促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的主要切入點(diǎn)。人員培訓(xùn)方面，該法提出了政府可以指定人員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，明確了培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容，并規(guī)定了政府可以對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行資助以及怠于履行職責(zé)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)受處罰。該法還要求行政部門以總統(tǒng)令的形式對人員培訓(xùn)的有關(guān)要求予以明確細(xì)化。技術(shù)研發(fā)方面，該法認(rèn)為政府有關(guān)部門可以在技術(shù)研發(fā)中扮演積極角色，開發(fā)合格評定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，研發(fā)相關(guān)應(yīng)用技術(shù)，開展技術(shù)推廣與信息交流，研發(fā)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)和試驗(yàn)設(shè)備等。裝備設(shè)施擴(kuò)充升級方面，該法提出在經(jīng)濟(jì)新產(chǎn)業(yè)相關(guān)的合格評定領(lǐng)域內(nèi)，政府可以資助經(jīng)費(fèi)，制定相關(guān)行動(dòng)計(jì)劃以推動(dòng)新產(chǎn)業(yè)相關(guān)的合格評定裝備設(shè)施的擴(kuò)充升級，促進(jìn)相關(guān)裝備設(shè)施在行業(yè)內(nèi)的共同使用，以及確保裝備設(shè)施的使用在全行業(yè)內(nèi)發(fā)揮較高的效益?？傮w來看，韓國意圖通過人員、技術(shù)、裝備三個(gè)方面引導(dǎo)行業(yè)建設(shè)，提升本國合格評定行業(yè)技術(shù)水平與能力。
3.以多方面、多領(lǐng)域的國際合作作為促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵
國際合作在推動(dòng)韓國合格評定行業(yè)發(fā)展的過程中具有重要作用，韓國《合格評定管理法》在多個(gè)領(lǐng)域重視國際合作的作用。法律管轄方面，該法規(guī)定依據(jù)韓國國家標(biāo)準(zhǔn)、國際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評價(jià)的合格評定活動(dòng)，均受到該法律的管轄。認(rèn)證認(rèn)可的依據(jù)方面，該法允許國際標(biāo)準(zhǔn)可以作為認(rèn)證認(rèn)可活動(dòng)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定政府有關(guān)部門可以依據(jù)法律和國際標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立認(rèn)可機(jī)構(gòu);認(rèn)可機(jī)構(gòu)可以根據(jù)法律和國際標(biāo)準(zhǔn)，制定認(rèn)證機(jī)構(gòu)獲得認(rèn)可所需符合的標(biāo)準(zhǔn)。在國際合作交流方面，該法明確規(guī)定了認(rèn)可機(jī)構(gòu)有責(zé)任推動(dòng)公認(rèn)機(jī)構(gòu)的國際互認(rèn);政府有關(guān)部門有責(zé)任開展國際合作，進(jìn)行信息技術(shù)和人員交流，開展國際性研究，為本國行業(yè)進(jìn)軍海外市場提供服務(wù)。韓國《合格評定管理法》明確提出政府部門為本國合格評定機(jī)構(gòu)進(jìn)軍海外市場提供服務(wù)，結(jié)合該法律從人員培訓(xùn)、技術(shù)研發(fā)、裝備設(shè)施升級方面對本國行業(yè)的扶持，顯示出韓國提升本國合格評定技術(shù)水準(zhǔn)，打造本國具有較高國際競爭力合格評定機(jī)構(gòu)的勃勃雄心。
三、對我國合格評定制度設(shè)計(jì)及立法的借鑒意義
1.加強(qiáng)合格評定立法頂層設(shè)計(jì)
韓國《合格評定管理法》是一部具有概括性且有所側(cè)重的法律。一方面，體現(xiàn)在該法對需要長期執(zhí)行的，但需根據(jù)具體經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件落實(shí)的制度規(guī)定了制度的框架，并要求政府制定相應(yīng)規(guī)則予以落實(shí)，如行業(yè)現(xiàn)狀調(diào)查制度，預(yù)防并切斷不正當(dāng)報(bào)告流通的免罰制度以及多項(xiàng)引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展措施。另一方面，體現(xiàn)在通過總結(jié)梳理行業(yè)亂象，該法側(cè)重規(guī)制那些需要長期重點(diǎn)防范的不法行為，以確保法律在較長時(shí)間內(nèi)具有指導(dǎo)行業(yè)行為的價(jià)值，如規(guī)制偽造篡改報(bào)告以及不正當(dāng)手段發(fā)放報(bào)告的行為。結(jié)合法律的特點(diǎn)與韓國的實(shí)踐，建議我國立法也采取有所側(cè)重的方式，立法確定行業(yè)監(jiān)管的方向與框架，行政部門則發(fā)揮制定部門規(guī)章相對靈活的優(yōu)勢，依據(jù)已有立法，結(jié)合行業(yè)新變化新趨勢及時(shí)制定修改相應(yīng)規(guī)則。這在維護(hù)法律穩(wěn)定的同時(shí)，也可以更好地維護(hù)市場秩序與保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。
2.加強(qiáng)立法對消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)
合格評定制度是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性制度安排，在一定程度上具有維護(hù)市場秩序與保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的義務(wù)。市場善意第三方和消費(fèi)者信賴合格評定的公信力而采信相關(guān)報(bào)告，被偽造篡改的報(bào)告以及合格評定機(jī)構(gòu)通過不正當(dāng)行為制成的報(bào)告，其負(fù)外部性會(huì)給市場秩序造成破壞，對消費(fèi)者合法權(quán)益造成損害。從韓國的有關(guān)做法來看，不論是要求機(jī)構(gòu)對報(bào)告采取防偽措施，還是要求機(jī)構(gòu)對不正當(dāng)報(bào)告采取切斷措施，目的均在于避免報(bào)告對市場秩序和消費(fèi)者權(quán)益造成負(fù)面影響。反觀我國立法，對合格評定的外部影響關(guān)注度不高。因此，建議加大對合格評定公信力的保護(hù)力度，相關(guān)主體有義務(wù)采取措施阻止不合法報(bào)告對市場秩序和消費(fèi)者產(chǎn)生不良影響。
3.加強(qiáng)立法對“放管服”改革的支撐作用
與一般工商企業(yè)不同，合格評定機(jī)構(gòu)承擔(dān)著“傳遞信任、服務(wù)發(fā)展”的職責(zé)，在“放管服”改革不斷深入推進(jìn)的同時(shí)，也有必要通過立法加大事中事后監(jiān)管力度，豐富監(jiān)管手段，鞏固“放管服”改革積極成果，保障合格評定制度公信力，更好地維護(hù)市場秩序與保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。具體而言，一方面，針對危害較大、社會(huì)影響較惡劣的不法行為，建議引入刑事處罰手段，加大震懾力度;在經(jīng)濟(jì)處罰上，建議設(shè)置比例罰，這是考慮到固定金額的罰款，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可能在未來不具有現(xiàn)時(shí)相同的經(jīng)濟(jì)懲罰效果。另一方面，在繼續(xù)采用現(xiàn)有處罰手段的同時(shí)，建議通過立法導(dǎo)入暫停與取消認(rèn)可、行業(yè)禁入等措施，豐富處罰手段，在維持行業(yè)活力與確保市場公平秩序之間尋求平衡點(diǎn)。
4.加強(qiáng)立法對行業(yè)發(fā)展核心的保障
過去幾年，我國的合格評定領(lǐng)域存在著一些行業(yè)亂象。眾多機(jī)構(gòu)的涌入，一方面加大了行業(yè)競爭程度，促進(jìn)了機(jī)構(gòu)對企業(yè)服務(wù)水平的提高;另一方面?zhèn)€別機(jī)構(gòu)面對生存壓力，采取惡性競爭手段，破壞了市場秩序。面對行業(yè)亂象，我們在加大打擊力度的同時(shí)，亟須提升合格評定行業(yè)的供給側(cè)能力和水平，引導(dǎo)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。建議加強(qiáng)立法對行業(yè)發(fā)展核心的保障，一方面鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)依托自身力量開展技術(shù)研發(fā);另一方面也鼓勵(lì)公益性研究機(jī)構(gòu)在人員培訓(xùn)，基礎(chǔ)性和共性技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域發(fā)揮作用，彌補(bǔ)市場力量研發(fā)的不足。通過嚴(yán)厲打擊行業(yè)亂象與引導(dǎo)行業(yè)技術(shù)升級，疏堵結(jié)合，促進(jìn)行業(yè)良性競爭發(fā)展。
5.加強(qiáng)立法對國際合作工作的引領(lǐng)
“十四五”規(guī)劃提出，完善內(nèi)外貿(mào)一體化調(diào)控體系，促進(jìn)內(nèi)外貿(mào)法律法規(guī)、監(jiān)管體制、經(jīng)營資質(zhì)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢疫、認(rèn)證認(rèn)可等相銜接。在此大背景下，合格評定領(lǐng)域的國際合作工作對于合格評定行業(yè)自身的發(fā)展，乃至內(nèi)外貿(mào)一體化調(diào)控體系的建設(shè)都顯得至關(guān)重要。建議立法中豐富國際合作內(nèi)容，一是引導(dǎo)開展多領(lǐng)域、多層次的人員、技術(shù)、制度國際交流活動(dòng)，提升國際競爭力和影響力;二是明確認(rèn)可機(jī)構(gòu)推動(dòng)合格評定機(jī)構(gòu)互認(rèn)的責(zé)任，為合格評定機(jī)構(gòu)走出去鋪平道路;三是進(jìn)一步提升合格評定制度的國際化水平，加強(qiáng)合格評定制度原始創(chuàng)新的力度，加快建立有利于對等互認(rèn)的合格評定制度體系，促進(jìn)國內(nèi)合格評定和國際合格評定的有效貫通。
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