為貫徹落實(shí)《中華人民共和國市場主體登記管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)，充分發(fā)揮市場主體登記管理職能，激發(fā)市場創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，市場監(jiān)管總局制定了《中華人民共和國市場主體登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》(以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》)，與《條例》3月1日同步施行?，F(xiàn)就《實(shí)施細(xì)則》有關(guān)問題進(jìn)行以下解讀。
一、《實(shí)施細(xì)則》出臺(tái)的背景是什么？
《條例》于2022年3月1日起施行。這是我國制定出臺(tái)的第一部統(tǒng)一規(guī)范各類市場主體登記管理的行政法規(guī)，對在我國境內(nèi)以營利為目的從事經(jīng)營活動(dòng)的市場主體登記管理作出統(tǒng)一規(guī)定，為保護(hù)市場主體合法權(quán)益、促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、維護(hù)市場秩序提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。李克強(qiáng)總理高度重視《條例》的制定實(shí)施工作，要求市場監(jiān)管總局會(huì)同相關(guān)部門抓實(shí)抓細(xì)，使《條例》真正落地，更好激發(fā)市場主體活力。特別是在考察總局時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要以實(shí)施《市場主體登記管理?xiàng)l例》為契機(jī)，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，深入推進(jìn)‘放管服’改革”。
《條例》明確“國務(wù)院市場監(jiān)督管理部門可以依照本條例制定市場主體登記和監(jiān)督管理的具體辦法”。為貫徹落實(shí)《條例》相關(guān)工作要求，市場監(jiān)管總局研究起草了《實(shí)施細(xì)則》，并于2021年9月向社會(huì)公開征求意見，同年10月，市場監(jiān)管總局在江蘇省常州市召開了部分省級(jí)市場監(jiān)管部門專題研討和征求意見座談會(huì)。在此基礎(chǔ)上對《實(shí)施細(xì)則》進(jìn)行了修改完善，并按照部門規(guī)章制定程序進(jìn)行審查發(fā)布。
二、《實(shí)施細(xì)則》制定的考慮是什么？
《實(shí)施細(xì)則》制定的思路與《條例》保持一致，統(tǒng)一各類市場主體登記管理規(guī)定，方便群眾高效辦理登記，建立公開透明穩(wěn)定可預(yù)期的市場準(zhǔn)入制度?！秾?shí)施細(xì)則》制定包括以下三方面主要考慮：
一是細(xì)化《條例》規(guī)定。貫徹落實(shí)《條例》，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)規(guī)定，使之具有更強(qiáng)的可操作性和可執(zhí)行性。例如，目前對設(shè)立登記、變更登記、注銷登記等，《條例》只做了制度性設(shè)計(jì)，需要《實(shí)施細(xì)則》進(jìn)一步明確申請材料、辦理程序和具體要求，有利于申請人快捷簡便地辦理登記注冊，也有利于更好規(guī)范登記管理。
二是統(tǒng)籌登記監(jiān)管。在前期登記便利化改革基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確登記全程電子化、簡易注銷、歇業(yè)和經(jīng)營范圍規(guī)范化登記等相關(guān)制度創(chuàng)新的具體內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步減材料、減環(huán)節(jié)，強(qiáng)化電子營業(yè)執(zhí)照應(yīng)用，取消登記程序受理環(huán)節(jié)。規(guī)定了“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管、信用風(fēng)險(xiǎn)分類管理和無照無證查處要求，進(jìn)一步明晰市場主體法律責(zé)任，規(guī)范登記機(jī)關(guān)管理行為。
三是承接好相關(guān)內(nèi)容?！稐l例》實(shí)施后，《公司登記管理?xiàng)l例》等5部行政法規(guī)將同時(shí)廢止。對于《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例施行細(xì)則》等5部配套規(guī)章，也考慮在《實(shí)施細(xì)則》實(shí)施時(shí)予以廢止。為有效承接上述法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容，《實(shí)施細(xì)則》需要對注冊資本、登記管轄、法定代表人登記等予以規(guī)定。
三、《實(shí)施細(xì)則》主要規(guī)定了哪些內(nèi)容？
目前，《實(shí)施細(xì)則》包括總則、登記事項(xiàng)、登記規(guī)范、設(shè)立登記、變更登記、歇業(yè)、注銷登記、撤銷登記、檔案管理、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則，共計(jì)12章、82條。主要內(nèi)容有：
（一）部門職責(zé)和登記管轄。在《條例》規(guī)定市場監(jiān)管部門主管市場主體登記管理工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化了市場監(jiān)管部門對登記注冊工作統(tǒng)籌指導(dǎo)和監(jiān)督管理職責(zé)，包括制定登記管理制度措施、加強(qiáng)登記管理系統(tǒng)建設(shè)、歸集登記管理信息等。為便利群眾辦事創(chuàng)業(yè)和規(guī)范管理，除《實(shí)施細(xì)則》明確由特定登記機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管轄情形外，省級(jí)市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)就轄區(qū)內(nèi)登記管理權(quán)限作出統(tǒng)一規(guī)定。
（二）登記事項(xiàng)和具體要求。一是為便于各類市場主體登記，針對不同主體類型，全面列舉了登記事項(xiàng)，并就名稱、住所、法定代表人等主要登記事項(xiàng)的具體內(nèi)容作了明確要求。二是進(jìn)一步優(yōu)化登記程序，根據(jù)《條例》精神，取消了受理環(huán)節(jié)，增加實(shí)名驗(yàn)證、電子簽名等內(nèi)容。三是根據(jù)總局貫徹落實(shí)外商投資法的文件規(guī)定，對外商投資企業(yè)提交的身份證明、主體資格證明要求公證認(rèn)證。
（三）登記程序及材料。通過共性條款加個(gè)性條款的立法安排，對設(shè)立、變更、歇業(yè)、注銷等登記所需材料及辦理要求作出規(guī)定。其中，歇業(yè)是根據(jù)《條例》新增的制度內(nèi)容?？紤]到歇業(yè)制度的立法本意，本著寬嚴(yán)適當(dāng)?shù)脑瓌t，對歇業(yè)條件、申請程序、提交材料、歇業(yè)期間義務(wù)、視為歇業(yè)終止情形、歇業(yè)市場主體登記管轄等作出了具體規(guī)定。
（四）撤銷登記和檔案管理。撤銷登記和檔案管理內(nèi)容首次寫入總局規(guī)章，并分別設(shè)立專章。針對虛假市場主體登記，登記機(jī)關(guān)可依申請或依職權(quán)開展調(diào)查，規(guī)定了受理、公示、中止等程序，增加了撤銷登記的可操作性。針對登記管理檔案，明確檔案包括電子檔案和傳統(tǒng)載體檔案，兩種檔案具有同等效力，登記機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)建檔立卷、提供檔案查詢服務(wù)，申請查詢檔案應(yīng)當(dāng)提交相關(guān)的文件，并規(guī)定了檔案遷移手續(xù)等內(nèi)容。
(五）監(jiān)督管理及法律責(zé)任。規(guī)定了登記機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式，包括信用風(fēng)險(xiǎn)分類管理、“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管、營業(yè)執(zhí)照監(jiān)管等，以及市場主體應(yīng)當(dāng)履行的公示、報(bào)送年度報(bào)告等法律義務(wù)。按照《無證無照經(jīng)營查處辦法》精神，重申市場監(jiān)管部門與其他部門關(guān)于無證無照經(jīng)營查處的職責(zé)分工，市場監(jiān)管部門按照《實(shí)施細(xì)則》查處未經(jīng)設(shè)立登記從事一般經(jīng)營活動(dòng)的無照經(jīng)營行為。同時(shí)，對市場主體虛假登記、虛假出資處罰及未按規(guī)定年報(bào)、應(yīng)變更未變更登記(備案)、倒賣營業(yè)執(zhí)照擾亂登記注冊秩序等行為，規(guī)定了法律責(zé)任和相應(yīng)行政處罰。
此外，在附則部分規(guī)定總局可以另行制定登記注冊前置目錄、登記材料和文書格式。
四、《條例》首設(shè)歇業(yè)制度，市場主體可自主決定“休眠”，請問《實(shí)施細(xì)則》在制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行了哪些細(xì)化？
新冠肺炎疫情發(fā)生以來，部分市場主體因受疫情影響，暫時(shí)無法開展經(jīng)營活動(dòng)，但仍有較強(qiáng)的經(jīng)營意愿和能力。為降低市場主體維持成本，保護(hù)市場主體合法權(quán)益，《條例》借鑒域外相關(guān)制度，并結(jié)合部分地方前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，建立了市場主體歇業(yè)制度，明確因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等原因造成經(jīng)營困難的，市場主體可以自主決定在一定時(shí)期內(nèi)歇業(yè)。
對歇業(yè)的市場主體，《條例》明確市場主體應(yīng)當(dāng)在歇業(yè)前向登記機(jī)關(guān)辦理備案，登記機(jī)關(guān)通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會(huì)公示歇業(yè)期限、法律文書送達(dá)地址等信息，終止歇業(yè)后，市場主體應(yīng)當(dāng)通過公示系統(tǒng)向社會(huì)公示，通過公示加強(qiáng)對歇業(yè)企業(yè)的社會(huì)監(jiān)督和信用監(jiān)管。歇業(yè)期限累計(jì)不超過3年?！秾?shí)施細(xì)則》在條例的基礎(chǔ)上，明確歇業(yè)的市場主體應(yīng)當(dāng)按時(shí)公示年度報(bào)告，并要求市場主體辦理歇業(yè)備案后，自主決定開展或者已實(shí)際開展經(jīng)營活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)于30日內(nèi)在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)上公示終止歇業(yè)。為確保市場主體履行公示義務(wù)，形成制度閉環(huán)，《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定未按要求公示終止歇業(yè)的，由登記機(jī)關(guān)責(zé)令改正;拒不改正的，處3萬元以下的罰款。《實(shí)施細(xì)則》進(jìn)一步提示，市場主體恢復(fù)營業(yè)時(shí)，登記、備案事項(xiàng)發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者備案。以法律文書送達(dá)地址代替住所(主要經(jīng)營場所、經(jīng)營場所)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理住所(主要經(jīng)營場所、經(jīng)營場所)變更登記。
五、《條例》和《實(shí)施細(xì)則》都規(guī)定要根據(jù)市場主體的信用風(fēng)險(xiǎn)狀況實(shí)施分級(jí)分類監(jiān)管，請問該項(xiàng)制度的背景是什么，具體如何實(shí)施？
近年來，隨著“放管服”改革的深入推進(jìn)，我國市場主體數(shù)量大幅增長，全國市場主體歷史性躍上1.5億戶，其中企業(yè)數(shù)量達(dá)到4800萬戶。面對超大規(guī)模的市場和市場主體，不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式、提升監(jiān)管效能，已成為構(gòu)建現(xiàn)代化市場監(jiān)管體系的重大課題。推進(jìn)企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類管理，是進(jìn)一步構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的重要內(nèi)容，是創(chuàng)新和加強(qiáng)事前事中事后全鏈條全領(lǐng)域監(jiān)管的有效舉措。實(shí)施企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類管理，要做好以下四方面工作：
一是需要全面有效歸集各類企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)信息。這是對企業(yè)進(jìn)行信用風(fēng)險(xiǎn)分類的基礎(chǔ)。市場監(jiān)管總局建設(shè)了國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，并通過公示系統(tǒng)依法歸集政府部門在履職過程中產(chǎn)生并對外公示的涉企信息。目前公示系統(tǒng)歸集了全量企業(yè)的登記注冊、行政許可、行政處罰、年報(bào)公示、抽查檢查結(jié)果等信息，為企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類工作奠定了基礎(chǔ)。
二是需要構(gòu)建科學(xué)且能不斷迭代優(yōu)化的指標(biāo)體系。這是保證分類科學(xué)性、精準(zhǔn)性的關(guān)鍵。市場監(jiān)管總局借鑒國內(nèi)外成熟的信用風(fēng)險(xiǎn)分類指標(biāo)體系經(jīng)驗(yàn)和案例，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、機(jī)器學(xué)習(xí)等方法，已制定完成第一版通用型企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類指標(biāo)體系，初步實(shí)現(xiàn)對全量企業(yè)的信用風(fēng)險(xiǎn)分類。
三是需要建立企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類管理系統(tǒng)。這是實(shí)現(xiàn)自動(dòng)分類、動(dòng)態(tài)分類、保證分類客觀性和分類結(jié)果共享共用的技術(shù)保障。市場監(jiān)管總局組織開發(fā)建設(shè)了企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類管理系統(tǒng)，制定了《企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類管理系統(tǒng)技術(shù)方案》等技術(shù)文檔，為各地實(shí)現(xiàn)對企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)的自動(dòng)分類提供信息化技術(shù)支撐。
四是需要運(yùn)用分類結(jié)果提升監(jiān)管效能。這是開展這項(xiàng)工作的最主要目的。企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類結(jié)果作為配置監(jiān)管資源的內(nèi)部參考依據(jù)，要與“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管有機(jī)融合，對不同信用風(fēng)險(xiǎn)類別的企業(yè)合理確定、動(dòng)態(tài)調(diào)整抽查比例、頻次和檢查方式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管資源的合理配置和高效利用。要與專業(yè)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防控有效結(jié)合，特別是對于食品、藥品、特種設(shè)備等重點(diǎn)領(lǐng)域，結(jié)合企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類管理工作，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)監(jiān)管、全鏈條監(jiān)管。要與探索完善新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式監(jiān)管相結(jié)合，充分發(fā)揮企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類管理的作用，實(shí)施科學(xué)有效監(jiān)管，在嚴(yán)守安全底線前提下留出發(fā)展空間，促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。
六、市場監(jiān)管部門將采取哪些措施保障《條例》和《實(shí)施細(xì)則》的順利實(shí)施？
全國市場監(jiān)管部門將全面保障《條例》實(shí)施，推動(dòng)《條例》各項(xiàng)制度舉措落實(shí)落細(xì)。
一是要求高度重視《條例》實(shí)施工作。《條例》是我國制定出臺(tái)的第一部統(tǒng)一規(guī)范各類市場主體登記管理的行政法規(guī)，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的高度重視。各地市場監(jiān)管部門要提高政治站位，以《條例》實(shí)施為契機(jī)，進(jìn)一步鞏固拓展商事制度改革成果，保護(hù)市場主體合法權(quán)益，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，維護(hù)市場秩序，更好的促進(jìn)市場主體發(fā)展壯大。
二是切實(shí)履行市場主體登記管理職責(zé)。各級(jí)市場監(jiān)管部門要按照《條例》規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際，加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)市場主體登記管理工作的統(tǒng)籌指導(dǎo)和監(jiān)督管理，提升登記管理水平。省級(jí)市場監(jiān)管部門要統(tǒng)一規(guī)范轄區(qū)內(nèi)登記機(jī)關(guān)的登記管轄權(quán)限，加強(qiáng)對登記機(jī)關(guān)的政策指導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，按照總局市場主體登記數(shù)據(jù)和系統(tǒng)建設(shè)規(guī)范，建設(shè)本地統(tǒng)一的登記管理系統(tǒng)，及時(shí)歸集登記管理等信息。各級(jí)登記機(jī)關(guān)要依法履行登記管理職責(zé)，執(zhí)行全國統(tǒng)一的市場主體登記管理政策文件和規(guī)范要求，使用總局制定的統(tǒng)一的登記材料和文書格式，以及省級(jí)統(tǒng)一的登記管理系統(tǒng)，為各類市場主體提供規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化登記管理服務(wù)，加強(qiáng)登記事項(xiàng)監(jiān)管和違法行為查處，持續(xù)營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境。待人民銀行牽頭制定并正式出臺(tái)聯(lián)合規(guī)章受益所有人信息管理辦法后，指導(dǎo)登記機(jī)關(guān)開展受益所有人信息備案工作。
三是抓緊改造登記注冊和公示系統(tǒng)。改造登記注冊和公示系統(tǒng)既是落實(shí)《條例》的重要內(nèi)容，也是實(shí)施《條例》各項(xiàng)制度措施必不可少的技術(shù)支撐。各地要把《條例》的貫徹實(shí)施同登記注冊和公示系統(tǒng)改造緊密結(jié)合起來，統(tǒng)籌推進(jìn)。省級(jí)市場監(jiān)管部門要加強(qiáng)統(tǒng)籌，按照總局技術(shù)改造方案，抓緊推進(jìn)登記注冊和公示系統(tǒng)的升級(jí)改造完善工作，重點(diǎn)改造材料規(guī)范和文書表格、經(jīng)營范圍規(guī)范化、外商投資信息報(bào)告、企業(yè)自主公示填報(bào)等基礎(chǔ)性內(nèi)容，確保各類市場主體能夠順利辦理登記備案業(yè)務(wù)。由其他部門負(fù)責(zé)管理維護(hù)登記注冊和公示系統(tǒng)的，省級(jí)市場監(jiān)管部門要強(qiáng)化溝通、密切協(xié)調(diào)，及時(shí)向相關(guān)部門介紹《條例》實(shí)施的重要意義和主要內(nèi)容，爭取理解支持，確保系統(tǒng)改造按期完成。
四是強(qiáng)化政策宣傳培訓(xùn)。各地市場監(jiān)管部門要加大力度，采取靈活多樣、簡明易懂的方式，圍繞統(tǒng)一登記規(guī)范、簡化登記程序、簡易注銷、歇業(yè)、撤銷登記等重點(diǎn)創(chuàng)新制度，區(qū)分層次、突出亮點(diǎn)，多渠道多形式開展宣傳，有效提升宣傳效果，使市場主體更好了解《條例》制度措施，持續(xù)擴(kuò)大政策知曉度，營造《條例》施行的良好社會(huì)氛圍。要組織實(shí)施好本地業(yè)務(wù)培訓(xùn)，重點(diǎn)涵蓋一線崗位，確保登記窗口工作人員和監(jiān)管執(zhí)法人員熟練掌握新登記管理的立法目的和制度規(guī)定，持續(xù)提高登記注冊服務(wù)水平。
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