《金融機構(gòu)合規(guī)管理辦法》與國家推薦標準《合規(guī)管理體系 要求及使用指南》（GB/T 35770—2022） 標準差異
合規(guī)管理是金融機構(gòu)治理和風(fēng)險管理的重要領(lǐng)域，在防范金融風(fēng)險，發(fā)展高質(zhì)量金融方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。我國企業(yè)開展合規(guī)管理，最早就是從金融業(yè)開始的。2005年4月，巴塞爾銀行監(jiān)督管理委員會發(fā)布了《合規(guī)與銀行內(nèi)部合規(guī)部門》的文件，為會員國銀行企業(yè)組建合規(guī)部門和建立合規(guī)體系確立了基本的原則和制度框架。2006年，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會發(fā)布了《商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險管理指引》。2007年，中國保險監(jiān)督管理委員會發(fā)布了《保險公司合規(guī)管理辦法》，2019年初，中國銀保監(jiān)會出臺《關(guān)于加強中資商業(yè)銀行境外機構(gòu)合規(guī)管理長效機制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，由此可見金融行業(yè)是對合規(guī)風(fēng)險管理理論和方法實踐較早也是要求較高的行業(yè)，為合規(guī)管理領(lǐng)域的標準化工作提供了重要的輸入和基礎(chǔ)。
2022年10月，國家標準化管理委員會發(fā)布了中國國家推薦標準《合規(guī)管理體系要求及使用指南》(GB/T 35770—2022)，等同采用國際標準《合規(guī)管理體系 要求及使用指南》(ISO 37301：2021)，即是總結(jié)了各行業(yè)的最佳實踐，也為我國企業(yè)包括金融機構(gòu)建立合規(guī)管理體系提供了方法和標準。
2024年8月16日，國家金融監(jiān)督管理總局發(fā)布《金融機構(gòu)合規(guī)管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《管理辦法》)，計劃自2025年3月1日起施行，屆時將取代《商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險管理指引》(銀監(jiān)發(fā)〔2006〕76號)《保險公司合規(guī)管理辦法》(保監(jiān)發(fā)〔2016〕116號)《中國保監(jiān)會關(guān)于進一步加強保險公司合規(guī)管理工作有關(guān)問題的通知》(保監(jiān)發(fā)〔2016〕38號)。國家金融監(jiān)督管理總局向社會公開征求意見，迅速引起各方關(guān)注。
參照標準和上述即將取代的相關(guān)文件，筆者以此文來對標分析和解讀《金融機構(gòu)合規(guī)管理辦法(征求意見稿)》的主要特色和關(guān)鍵異同點。。
《金融機構(gòu)合規(guī)管理辦法》與之前文件的區(qū)別
在構(gòu)建強大金融監(jiān)管體系、促進金融強國建設(shè)的大背景下，《管理辦法》對金融機構(gòu)合規(guī)管理提出了更高的要求：
引入了單層治理結(jié)構(gòu)
《管理辦法》規(guī)定了金融機構(gòu)董事會對合規(guī)管理的有效性承擔(dān)最終責(zé)任。負責(zé)基本合規(guī)制度、合規(guī)部門設(shè)置、年度報告的審批，對合規(guī)有效性的評價和督促，有對首席合規(guī)官任免權(quán)、對違規(guī)高管的解聘權(quán)，以及建立了直接與首席合規(guī)官溝通機制。董事會可以下設(shè)合規(guī)委員會或者由董事會下設(shè)的其他專門委員會履行合規(guī)管理相關(guān)職責(zé)。該規(guī)定體現(xiàn)了對金融機構(gòu)的風(fēng)險合規(guī)治理(簡稱G.R.C)要求從企業(yè)經(jīng)營管理層上升為公司治理層面，治理結(jié)構(gòu)也從多層模式向單層模式優(yōu)化轉(zhuǎn)變，與新修訂的《中華人民共和國公司法》的變化是一致的，可預(yù)見將極大地提升金融機構(gòu)合規(guī)管理的重要性和管理效能。
提出建設(shè)和完善合規(guī)管理體系的要求
在以往文件要求的合規(guī)管理制度和職責(zé)的基礎(chǔ)上，《管理辦法》明確要求建立健全科學(xué)先進、全面覆蓋、權(quán)責(zé)清晰、獨立權(quán)威、務(wù)實高效的合規(guī)管理體系，持續(xù)完善與業(yè)務(wù)風(fēng)險相匹配的合規(guī)管理體系，標志著對金融機構(gòu)合規(guī)管理的要求從過去的點條線管理方式提升到了成體系和系統(tǒng)的管理模式。
要求設(shè)立首席合規(guī)官、合規(guī)官、合規(guī)管理部門及專職合規(guī)管理崗位，規(guī)定了其職責(zé)、授權(quán)、考核制度和能力要求
《管理辦法》要求在機構(gòu)總部設(shè)立首席合規(guī)官，在省級分支機構(gòu)或一級分支設(shè)立合規(guī)官，屬于高級管理人員，從結(jié)構(gòu)和制度上保證合規(guī)管理的獨立性，符合不相容原則。
鼓勵設(shè)立專職的首席合規(guī)官，同時允許總經(jīng)理兼任，體現(xiàn)了法人治企的原則。
《管理辦法》對首席合規(guī)官、合規(guī)官的能力、資質(zhì)、崗位職責(zé)、薪酬級別和授權(quán)提出了明確要求，保證了合規(guī)官有能力履職，有權(quán)利履職，并承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。
可以預(yù)期該要求將極大地提高金融機構(gòu)合規(guī)管理的能力和資源配置，提升了合規(guī)管理崗位的重要性，同時也給合規(guī)管理崗位人員的職業(yè)發(fā)展和專業(yè)能力提供了機會和挑戰(zhàn)。
明確了合規(guī)管理“三條防線”的職責(zé)和角色
明確了董事會、首席合規(guī)官、合規(guī)官、合規(guī)管理部門、高級管理人員和部門分支機構(gòu)負責(zé)人的在合規(guī)管理方面的職責(zé)和角色，貫徹和細化了“兩個一以貫之”的原則，清楚界定了公司治理與企業(yè)管理的分工和責(zé)任邊界，為金融機構(gòu)開展合規(guī)管理在治理和管理結(jié)構(gòu)方面提供了保障。
為企業(yè)探索建立法務(wù)、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理、審計、紀檢五位一體的合規(guī)管理職能，有效開展合規(guī)管理協(xié)作提供了指引
《管理辦法》沒有將合規(guī)管理作為一個新的職能，沒有將其與企業(yè)已經(jīng)設(shè)立的法務(wù)、內(nèi)控、風(fēng)控、審計和紀檢職能割裂或獨立起來，而是將其都視為共同承擔(dān)合規(guī)管理職能的部門，要求明確合規(guī)管理職責(zé)的牽頭部門。這給予金融機構(gòu)以結(jié)合自身實際情況的靈活的決定權(quán)，可以在現(xiàn)有的法務(wù)、內(nèi)控、風(fēng)控和紀檢選擇一個牽頭負責(zé)合規(guī)管理。同時，《管理辦法》就合規(guī)管理部門的職責(zé)和分工做了明確規(guī)定，這使得合規(guī)管理與其他專業(yè)職能的工作邊界和職責(zé)非常清晰，為建立金融機構(gòu)五位一體的有效協(xié)作合規(guī)管理提供了條件。
鼓勵員工參與合規(guī)文化建設(shè)，強調(diào)提供培訓(xùn)和信息化賦能
《管理辦法》并不只是對員工履職合規(guī)提出要求，而是特別要求培育、推動、深化金融機構(gòu)合規(guī)文化建設(shè)，并評估合規(guī)管理有效性和合規(guī)文化建設(shè)水平?！豆芾磙k法》提出了合規(guī)文化建設(shè)的方法，包括自上而下的領(lǐng)導(dǎo)作用，鼓勵員工參與并提供溝通渠道提出改進意見和建議，以及建立合規(guī)培訓(xùn)機制、加大培訓(xùn)力度的具體要求。套用一個時髦的詞，這是典型的“雙向奔赴”的方式，與其他僅僅是從上而下的文件要求相比會更有效果也更值得提倡。
采用了正向合規(guī)激勵機制
引人注意的是，《管理辦法》給出正向合規(guī)激勵機制，可謂獎罰分明，推動與激勵并舉。第五十九條規(guī)定：金融機構(gòu)通過有效的合規(guī)管理，主動發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為或者合規(guī)風(fēng)險隱患，積極妥善處理，落實責(zé)任追究，完善內(nèi)部控制制度和業(yè)務(wù)流程，符合法定情形的，國家金融監(jiān)督管理總局及其派出機構(gòu)依法可以從輕、減輕處理;情節(jié)輕微并及時糾正違法違規(guī)行為，沒有造成危害后果的，或者僅違反金融機構(gòu)內(nèi)部規(guī)定的，不予追究責(zé)任。對于金融機構(gòu)的違法違規(guī)行為，首席合規(guī)官或者合規(guī)官、合規(guī)管理部門、合規(guī)管理人員已經(jīng)按照本辦法的規(guī)定盡職履責(zé)的，不予追究責(zé)任。
《管理辦法》與標準的異同
討論國家標準《合規(guī)管理體系 要求及使用指南》(GB/T35770-2022 )(以下簡稱"標準")與《金融機構(gòu)合規(guī)管理辦法》的差異，我們不可避免地要審視兩者所代表的不同合規(guī)框架。標準是基于經(jīng)典的國際標準管理體系和諧結(jié)構(gòu)，旨在為各種類型的組織提供通用的合規(guī)管理體系框架。而《管理辦法》則是國家金融監(jiān)督管理總局為中國金融機構(gòu)設(shè)立的合規(guī)管理規(guī)則。這兩個框架都在各自的范疇內(nèi)對企業(yè)合規(guī)進行了規(guī)范，但其制定的背景、目的以及具體要求存在顯著的差異。通過深入分析標準與《管理辦法》之間的異同，我們能夠更全面地理解這兩者在推動企業(yè)合規(guī)方面的作用，并為我國的金融機構(gòu)在實踐中的合規(guī)管理提供更為精準的指導(dǎo)。
由于標準與《管理辦法》的體例架構(gòu)存在明顯差異，難以全面一一對比，下列比較僅基于兩份規(guī)范標準的字面內(nèi)容展開，存在一定主觀性，并不代表《管理辦法》存在缺陷。
內(nèi)容、范圍的主要差異
《管理辦法》與標準相比，更側(cè)重通過崗位職責(zé)、授權(quán)、保障和問責(zé)來推動合規(guī)管理，強調(diào)人的作用;而標準則是要求基于企業(yè)所處的情境和相關(guān)方需求分析，通過合規(guī)義務(wù)的識別來開始合規(guī)風(fēng)險的分析和管理計劃，通過提供完整的管理體系要素和PDCA過程方法來持續(xù)改善合規(guī)管理，強調(diào)系統(tǒng)和運行機制的作用。雖然《管理辦法》要求建立和完善合規(guī)管理體系，并提供了原則和預(yù)期效果，但是缺少對合規(guī)管理體系的定義、要素和如何實現(xiàn)有效合規(guī)管理體系的方法論，標準可以彌補這個不足。
《管理辦法》要求的合規(guī)規(guī)范的范圍，明確為包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件、行業(yè)自律規(guī)范，以及金融機構(gòu)內(nèi)部規(guī)范，小于標準要求的合規(guī)義務(wù)，沒有包括必須遵守的國際條約、規(guī)則，和自愿遵守的與客戶和相關(guān)團體簽訂的協(xié)議、合同義務(wù)、以及符合社會期待的公序良俗。筆者理解《管理辦法》的合規(guī)規(guī)范如此定義有其特殊現(xiàn)實意義的考慮，但從長遠來看，可能會造成未來金融機構(gòu)合規(guī)管理的盲區(qū)。
《管理辦法》在合規(guī)保障和監(jiān)督方面提供了更為細致和具體的要求，而標準則是提供了通用框架和方法。在實踐中，需要將二者協(xié)調(diào)和整合起來。
為了便于進行比較，下表中左列為《管理辦法》部分要求，中間列為標準條款，右列為我們根據(jù)比較得出的觀察結(jié)果：
結(jié)構(gòu)上的差異
通過逐項對比標準與《管理辦法》要求，標準更為全面系統(tǒng)，《管理辦法》則針對金融的現(xiàn)狀和特點，在合規(guī)管理體系的組織架構(gòu)、崗位設(shè)置、職責(zé)和權(quán)限、合規(guī)文化建設(shè)、制度體系建立、信息化建設(shè)等方面提出了具體清晰的說明，但在合規(guī)管理體系建設(shè)和有效運行方面缺乏諸多重要的內(nèi)容和要求。從本質(zhì)上講，標準和《管理辦法》的原理是非常相似的。然而，標準相較于《管理辦法》在架構(gòu)(Structure)上有以下關(guān)鍵區(qū)別：
《金融機構(gòu)合規(guī)管理辦法》的結(jié)構(gòu)
《管理辦法》共分為五章、六十五條，如下所示：
標準是采用了國際標準經(jīng)典的管理體系標準協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)，基于公司所處的環(huán)境和戰(zhàn)略，基于公司治理的目標和原則，通過相關(guān)方分析來識別合規(guī)義務(wù)，開展合規(guī)風(fēng)險分析并制定合規(guī)管理計劃，通過PDCA過程方法，履行合規(guī)義務(wù)，符合相關(guān)方需求和期望。核心驅(qū)動力是發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用、良好公司治理和合規(guī)文化建設(shè)。
通過以上對比，我們可以看到《管理辦法》涉及制度制定目的、合規(guī)相關(guān)定義、工作開展原則等方面，強調(diào)了對金融機構(gòu)的組織與職責(zé)、制度建設(shè)、運行機制、合規(guī)文化、信息化建設(shè)、監(jiān)督問責(zé)等方面的明確要求，突出了合規(guī)管理的關(guān)鍵領(lǐng)域?！豆芾磙k法》結(jié)合金融的現(xiàn)狀和特點，對合規(guī)管理體系的某些方面有更加具體清晰的要求，但在諸如組織內(nèi)外部情境分析、識別相關(guān)方需求與期望、明確合規(guī)管理體系范圍、合規(guī)義務(wù)梳理與更新、合規(guī)風(fēng)險識別、分析、評價管理與第三方風(fēng)險管理、人員合規(guī)能力與意識建設(shè)、文件化信息管理、外包與供應(yīng)商等第三方風(fēng)險控制、合規(guī)目標統(tǒng)計與監(jiān)視等方面尚未完全覆蓋ISO 37301標準的管理體系要求。然而，這并不是說明《管理辦法》存在缺陷，只是說明標準與《管理辦法》二者關(guān)注的重點與功能定位不同。《管理辦法》主要從金融機構(gòu)監(jiān)管的角度出發(fā)，關(guān)注對合規(guī)管理的重點活動或結(jié)果的基本要求，而并非追求對合規(guī)管理體系要求的全面性和邏輯關(guān)系的嚴謹性。而標準提供了幫助企業(yè)建立和改進合規(guī)管理體系的理論和最佳實踐，并可作為認證的依據(jù)，適用于所有類型的組織。
結(jié)論：
《金融機構(gòu)合規(guī)管理辦法》(征求意見稿)較以往的規(guī)則在公司治理結(jié)構(gòu)和合規(guī)管理體系建設(shè)方面提出更高的要求，具有科學(xué)性和先進性，將會在金融風(fēng)險監(jiān)管和高質(zhì)量金融方面發(fā)揮積極的推動作用。通過《金融機構(gòu)合規(guī)管理辦法《合規(guī)管理體系 要求及使用指南》的對標，我們可以看到二者在原理上是一致的，在內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上存在區(qū)別，通過貫標可以有效地為金融機構(gòu)貫徹和落實《金融機構(gòu)合規(guī)管理辦法》提供合規(guī)管理體系框架和方法論。在實踐中需要注意將二者有機地融合起來，才可以發(fā)揮最大的管理效能。
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